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对我国涉法信访问题的几点思考(一)

中国信访制度是一项具有本土特色的制度设计,它承载着公民政治参与、民意表达、纠纷化解、权利救济以及稳定维护的重要功能,充当着社会“安全阀”的角色。但自20世纪90年代中期以来,涉法信访活动所涉及的内容及其影响却违背了设计者的初衷,以较大规模群体访和表达形式激烈的个体访为主要标志的涉法信访高潮至今仍然没有明显的回落迹象,成为影响社会稳定与社会和谐的主要因素。它不仅是部分公民的难解之痛,也是许多政府机构挥之不去的心病。从中央到地方,对涉法信访工作的强调和投入前所未有,摸索的方法层出不穷,而这一切并没有有效遏制涉法信访总量高位运行的态势。当前,随着改革发展的不断深入,社会经济生活中的各种矛盾日益凸显,作为反映社情民意“晴雨表”的群众上访活动,凸现出许多新情况和新问题,值得我们共同关注。

一、我国涉法信访工作面临的新挑战

随着利益主体的分化和利益结构的调整,各种社会矛盾呈现出主体多元化、内容多样化、影响复杂化、程度激烈化的崭新特点,并形成涉法信访中的的“参与危机”现象。
(一)、 总量大,涉法信访多,主体错综复杂
建国以来,我国出现过三次大规模的信访高潮。第一次出现在1954 年至1957年。这期间,三大改造和抗美援朝取得胜利,200 多万军人复员转业,因他们的工作和生活问题导致进京上访。据内务部等11个机关1956 年的统计,全年来访人数共42000人次。第二次信访高潮出现在1979 年至1982 年。这期间,“文革”中遭受迫害的党员、干部群众以来信来访的形式,要求平反昭雪,落实相关政策。中办、国办信访局仅1979 年就收到来信108万件。第三次信访高潮,从1993年开始持续到现在。随着市场经济体制的建立、改革的深化和利益格局的调整,各种深层次矛盾逐步显露,导致了这一独具挑战性的信访高潮,表现为:
1、信访总量大。就全国信访整体形势而言,全国31个省、区、市、县以上党政机关受理的群众信访总量,1998 年比1997 年上升37.3%,有的则高达205.4%,1999 年比1998 年上升了7.6%。2000 年全国县级以上三级信访部门受理的群众信访总量则是1995年的2.13 倍,而且信访总量逐年持续上升,给信访工作带来巨大的压力。
2、涉法信访多。涉法信访涉及面广,涉及到公、检、法、司的各个方面,而且涉法信访总量居高不下,上升幅度在信访总量中所占的比重高达70-80%。其中,对审判机关裁判结果不认同和生效判决长期得不到执行等方面的信访占涉法信访总量的81%。并凸显出公众对司法救济公信力的显性质疑。
3、主体多元化。从信访人员的职业构成来看,参与信访的人员从过去以普通群众和干部为主扩大到了各行各业。以前的信访主要是反映生活、工作和落实政策等方面的问题,所以信访主体集中在某些特定的阶层。而现在信访所反映的问题门类繁多,应有尽有,信访主体遍布各个阶层各个行业各个部门,信访人员身份错综复杂。
(二)、信访内容涉及面广,处理难度大
过去信访内容比较单一,第一次信访高潮所涉及的内容主要集中于解决复员军人的工作和生活问题。第二次信访高潮主要是要求平反“文化大革命”造成的冤假错案。现在的信访问题主要表现为复杂利益结构调整带来的争端,包括企业改制、村民自治、耕地保护、农民负担、下岗就业、粗暴行政、司法腐败、挥霍公款、贪污受贿、城镇建设、环境污染、机构改革、民主管理等方方面面。且问题所涉及的利益大小不一,涉及的主体多少不定,关系错综复杂,处理难度大。
(三)、信访形式更加多样化
过去主要是个体信访,而现在的信访形式不一而语,集体上访、越级上访和联名信访甚至无理访、缠访兼而有之。过去信访方式主要是书信、电话、走访,而现在的电子邮件访、传真访、网络访等新的上访形式比比皆是,信访无论在组织、手段还是在行为方式上都在发生深刻变化。首先,群体性。目前群体性集访涉及地区广,人员多,规模大,劝阻、疏导困难。从中办、国办信访局掌握的情况来看:1998 年,全国31 个省、区、市接待群众集体上访的批次和人次分别比上年增长50.3%和60%;1999 年,接待群众集体上访的批次和人次又比1998 年分别增长了18.7%和9.9%。集体上访在整个信访总量中所占比重较大,1998 年占59.8%,1999 年占66.3%。其中联名信占群众来信量的91%。2003 年国家信访局接待群众集体上访批次和人次,分别比上年上升41%和44.8%。其中,50 人以上的集体上访批次和人次,分别比上年上升33.3%和39%。在法不责众的意识影响下,群体性集访上升趋势明显。其次,越级性。据国家信访局调查资料显示:80%的信访来自基层, 80%的信访问题可以在基层得到解决。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办,信访工作网络又“下不保底”,不利于及时就地解决问题,导致信访不断升级,各种问题和矛盾焦点向中央聚集。2003 年国家信访局受理群众信访量上升14%,省级只上升0.1%, 地级上升0.3%,而县级却下降了2.4%; 中央和国家机关受理群众信访量上升46%,省、地、县直属部门增幅较少,有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%, 接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004 年第一季度,国家信访局受理群众来信同比上升20.2%, 接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。最后,过激性。从信访行为上看,过去民众上访总体比较温和,近年来上访群众的情绪则日趋激烈,较大规模甚至大规模的过激行为在全国各省都有发生。由于信访工作中的“重堵轻疏”,加上上访群众始终抱着“回报高于投入”的信念,在“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”“要想有出路,必须上马路” 的思想指导下,一些上访群众与体制渐行渐远,甚至到了离心离德以至于对抗的地步。

二、 涉法信访运行中存在的主要问题

当前,作为反映社情民意“晴雨表”的群众上访活动,出现了许多新情况:信访主体的广泛性和规模的集群性明显;信访问题的复杂性和内容的趋同性突出;信访活动的组织性和对抗性增强;信访问题的相对集中性和上访时间、地点的选择性不断显现。从而导致:信访机构受理信访事件大量越位;化解矛盾的责任主体大量错位;行政机关的日常工作受到大量缠访、闹访的严重干扰;重复访、越级访明显增加,政府信访工作开展艰难。
(一)、 机构分散,信访滚雪球效应愈发严重
现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面,其一是政治参与,即所谓的“民意上达”。其二是权利救济,即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序,通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中,不仅存在着各种诉求交错在一起,出现“信访问题综合症”,而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。在一定的程度上,信访制度作为一种民情上达、申冤维权的特殊信道,对社会起着安全阀,对老百姓起着宽慰剂的作用。但是,由于信访机构设立分散,归口不一。从中央到地方,各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门,均设有信访机构,却并未形成统一协调机制。正是信访机构设置上的过度分散,导致其功能的不明确,功效发挥的不理想,并且当稳定取得压倒一切的地位时,地方政府在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的理念下,通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式,以达到息访的效果。并且在国家信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等这些强化考核力度措施出台后,这种情况更加严重。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访,上有领导指令化解的压力,下有群众极端不满的怨气,相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗、盯梢跟踪、截访等法治以外甚至违法的方法,而且这种状况已经形成恶性循环,大量的社会矛盾涌向信访渠道,三访现象愈演愈烈。显而已见,通过目前信访体制这种非法治化的体外循环的手段解决社会矛盾,无论其结果是否得到真正解决,其对制度建设的效果是极为消极的,已经造成了信访滚雪球效应现象,并且这个趋势愈演愈烈。
(二)、 责重权轻,信访工作机制效率低下
在现实社会生活中,信访除了监督、解决争议、听取民声、反映民意、维护稳定等制度设计时的基本社会责任外,还“成了优于其他行政救济甚至司法救济的最后一根救命稻草”。信访机构要承担如此之大的责任,就必须要拥有相应的职权来维系其机制的正常运行。可在制度设计上,我国信访机构不具有行政的职能和权力,没有独立处理问题的权限,甚至也不是单独序列的国家机构,所以它只能承担“上传下转”的程序性功能,不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务,从而使信访部门处于无米下锅的尴尬境地。失去了行政权力的依托,信访工作缺乏权威性和约束力,对群众来信来访反映的问题难以解决。使社会管理的行政成本居高不下。另一方面,由于中国机构改革始终未走出“九龙治水”和“十羊九牧”的怪圈,重复设置的机构不但不能使政府对社会事件特别是突发事件反应提速,反而徒生诸多瓜葛磨擦,据统计,真正通过上访解决的问题只有2‰,效率之低可见一斑。
(三)、渠道不畅 ,“踢皮球”现象屡见不鲜
信访机构内部有严格的上下级关系和各自的职责范围,重层次、尚服从应该是其组织关系的基本特征。可当前的信访工作基本上是“自选工作”,很少“规定动作”。对于同一信访案件,常常是群众上访的部门不同,接访的工作人员有别,其处理结果和建议就会大相径廷。信访内容的广泛性和复杂性,信访工作的随意性,使信访工作呈现出“什么都管,什么都管不了;什么都不能不管,什么也都可以不管”“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的随意状态,信访局成了“万金油”,各种矛盾都在这里归大堆,信访案件看似有了着落和受理单位,实际上各机构对信访人反映的问题推来推去,最后基本都不了了之。同时,由于党政机关的信访机构与政府相关职能部门的信访机构之间职能交错,缺乏内在的沟通和协调,导致信息的不共享,信访资源的大量浪费闲置。职责的不清,信访人向哪个部门诉说都有其道理, 哪个部门都有理由拒绝信访人的要求。即便给予受理,由于信访系统缺乏统一协调机制,没有建立信息网络平台,信访者一个问题可能同时找了几个机构,得到的答复和解决方案也可能不一样,甚至相互矛盾。这样信访人与信访部门之间不自觉地形成了一种认识上的“踢皮球”。使得信访人不知道到底要在哪里诉说?好不容易得到的答复和解决方案中,到底哪个更有效更有权威?
(四)、 程序缺失,终结机制不完善
程序意味着具有一定形式的社会存在为实现一定目的的活动方式、步骤和过程。任何一种争议解决机制要实现其正义的目标,首先必须在受理、立案直至终结的一系列过程中,做到程序的完善、公开、公正,这样人民合法权益的保护才能获得形式上的公正。而我国法律对信访案件的处理没有严格的程序规范和处理标准,终结机制也不完善。案件的受理、问题的实质解决全凭领导的个人素质、群众情感以及对信访的重视程度。对一个信访案件,信访机构可以反复批转下级机关或其他有关部门处理,下级机关或其他有关部门可以拖着不办,为了求得问题的解决,信访人只能越级、重复甚至异常上访。事实上,上述制度性缺陷总是盘根错节,综合地影响着信访的运行效果。